中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(下稱《方案》)，《方案》體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境有價(jià)，損害擔(dān)責(zé)的保護(hù)理念，并對(duì)今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革做出全面規(guī)劃和部署。

　　《方案》適用于因污染環(huán)境、破壞生態(tài)導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境要素及功能的損害，即生態(tài)環(huán)境本身的損害。涉及人身傷害、個(gè)人和集體財(cái)產(chǎn)損失以及海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)模�分別適用《侵權(quán)責(zé)任法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律規(guī)定，不適用于該《方案》。

　　《方案》確定2015-2017年選擇部分省份開(kāi)展試點(diǎn)，2018年起在全國(guó)試行，到2020年，力爭(zhēng)初步構(gòu)建責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿弧⑿迯?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。八項(xiàng)試點(diǎn)內(nèi)容包括確定賠償范圍，明確賠償義務(wù)人，確定賠償權(quán)利人，建立生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制，完善相關(guān)訴訟規(guī)則，加強(qiáng)賠償和修復(fù)的執(zhí)行和監(jiān)督，規(guī)范鑒定評(píng)估，加強(qiáng)資金管理。

　　為什么要建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度?3日晚，環(huán)境保護(hù)部有關(guān)負(fù)責(zé)人在接受記者采訪時(shí)表示，由于目前存在法律體系不健全、技術(shù)支撐薄弱、社會(huì)化資金分擔(dān)機(jī)制未建立等諸多問(wèn)題，長(zhǎng)期以來(lái)，生態(tài)環(huán)境損害得不到足額賠償，生態(tài)環(huán)境得不到及時(shí)修復(fù)，需要盡快建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

　　這位負(fù)責(zé)人說(shuō)，建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，由造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者承擔(dān)賠償責(zé)任，修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境，有助于破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困局。

　　本報(bào)記者從環(huán)保部了解到，目前，我國(guó)在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度建設(shè)方面還存在制度缺失。《憲法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律規(guī)定，國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)即國(guó)有財(cái)產(chǎn)，由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)。但是在礦藏、水流、城市土地、國(guó)家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源受到損害后，現(xiàn)有制度中缺乏具體索賠主體的規(guī)定。

　　環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)、總工程師王金南對(duì)記者表示，2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》確定了“損害擔(dān)責(zé)”原則，并明確符合條件的環(huán)保組織為環(huán)境民事公益訴訟主體，客觀上為生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的追究提供了依據(jù)，但該法仍規(guī)定因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成損害應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，并未將生態(tài)環(huán)境損害包涵在內(nèi)。

　　王金南說(shuō)，雖然最高人民法院相繼出臺(tái)了關(guān)于環(huán)境公益訴訟和環(huán)境民事侵權(quán)糾紛的司法解釋，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的賠償予以認(rèn)可，但司法解釋主要通過(guò)訴訟中的法律適用調(diào)整個(gè)案中的生態(tài)環(huán)境損害賠償問(wèn)題，并非國(guó)家法律層面對(duì)這一問(wèn)題的系統(tǒng)規(guī)定。

　　環(huán)保部上述負(fù)責(zé)人對(duì)記者表示，建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，需要從立法上明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責(zé)任主體、索賠主體、索賠途徑、損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)和管理規(guī)范、損害賠償資金等基本問(wèn)題，但目前立法條件尚不成熟，需要在部分地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)，為下一步立法積累經(jīng)驗(yàn)。

　　以往，受害人在損害發(fā)生后，只能單一采用訴訟途徑，費(fèi)時(shí)耗力。“《方案》創(chuàng)設(shè)了磋商賠償機(jī)制，可以及時(shí)啟動(dòng)與責(zé)任人的協(xié)商�！边@位負(fù)責(zé)人對(duì)記者說(shuō)，賠償權(quán)利人在調(diào)查發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害需要修復(fù)或者賠償后，根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估報(bào)告，就損害事實(shí)與程度、修復(fù)啟動(dòng)時(shí)間與期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式與期限等具體問(wèn)題與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商，統(tǒng)籌考慮修復(fù)方案的技術(shù)可行性、成本效益最優(yōu)化、賠償義務(wù)人賠償能力、第三方治理可行性等情況，達(dá)成賠償協(xié)議，及時(shí)督促賠償義務(wù)人修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。

　　“當(dāng)磋商未達(dá)成一致時(shí)，賠償權(quán)利人就應(yīng)及時(shí)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟。當(dāng)然，磋商也不是必經(jīng)程序，賠償權(quán)利人可以根據(jù)實(shí)際情況，直接提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。”這位負(fù)責(zé)人介紹，《方案》還考慮了生態(tài)環(huán)境損害賠償與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，特別是企業(yè)的承受能力的問(wèn)題，要求試點(diǎn)地方根據(jù)責(zé)任人主觀過(guò)錯(cuò)、經(jīng)營(yíng)狀況等因素試行分期賠付等多樣化責(zé)任承擔(dān)方式。既使受損的生態(tài)環(huán)境的得到修復(fù)和賠償，又督促企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施。

　　“現(xiàn)行環(huán)境損害賠償‘重人身財(cái)產(chǎn)，輕生態(tài)環(huán)境’。”王金南說(shuō)，除海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境損害具有賠償規(guī)定外，目前法律體系中生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)規(guī)定不完善。

　　王金南說(shuō)，生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍包括必要合理的污染清除費(fèi)用、環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失以及生態(tài)環(huán)境功能的永久性損害四個(gè)主要方面。調(diào)查評(píng)估費(fèi)用和有關(guān)公共服務(wù)費(fèi)也應(yīng)由賠償義務(wù)人承擔(dān)。

　　《方案》規(guī)定了賠償權(quán)利人，授予試點(diǎn)地方省級(jí)人民政府損害索賠權(quán)。王金南說(shuō)，地方政府有保護(hù)公共環(huán)境利益的職責(zé)，在生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后可通過(guò)與責(zé)任者進(jìn)行磋商，及時(shí)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)工作，并在磋商不成的情況下及時(shí)提起訴訟。在具體實(shí)踐中，試點(diǎn)地方省級(jí)政府可以根據(jù)環(huán)境事件的具體情況，決定由相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)啟動(dòng)磋商或訴訟等賠償?shù)木唧w工作。

　　王金南認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估是確認(rèn)生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生及其程度、認(rèn)定因果關(guān)系和可歸責(zé)的責(zé)任主體、制定生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)方案、量化生態(tài)環(huán)境損失的技術(shù)依據(jù)，評(píng)估報(bào)告是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的重要證據(jù)。

　　他說(shuō)，目前環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估技術(shù)方法與工作程序已在逐步完善之中，但“多因一果”和“多果一因”的生態(tài)損害情況下如何確認(rèn)各因果關(guān)系鏈條等關(guān)鍵技術(shù)問(wèn)題尚待深入研究。同時(shí)，針對(duì)同一評(píng)估對(duì)象而由多個(gè)政府部門發(fā)布的不同損害評(píng)估技術(shù)方法如何做出綱領(lǐng)性統(tǒng)籌、如何在個(gè)案中選擇適用需要進(jìn)一步明確。目前當(dāng)務(wù)之急，是要分領(lǐng)域加快建立生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估技術(shù)體系。

　　“還需要規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理�！蓖踅鹉险f(shuō)，《方案》尚未對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)纳鐣?huì)化分擔(dān)方式的進(jìn)行設(shè)計(jì)�！敖ㄗh試點(diǎn)地方結(jié)合地方生態(tài)環(huán)境損害主要類型、資金需求量規(guī)模和潛在資金來(lái)源，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的籌措進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持污染者付費(fèi)原則，積極推進(jìn)企業(yè)環(huán)境損害賠償基金與環(huán)境修復(fù)保證金制度。”

　　王金南說(shuō)，應(yīng)遵循受益者付費(fèi)原則，鼓勵(lì)構(gòu)建市場(chǎng)型環(huán)境修復(fù)基金與環(huán)境應(yīng)急基金制度。提倡風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則，探索設(shè)立高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)環(huán)境責(zé)任信托基金與強(qiáng)制環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度。此外，試點(diǎn)地方還可以在解決歷史性遺留問(wèn)題方面的資金保障機(jī)制方面以及建立高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)財(cái)務(wù)擔(dān)保制度方面進(jìn)行積極探索，為生態(tài)環(huán)境損害賠償問(wèn)題的最終解決提供模式。

　　生態(tài)環(huán)境損害賠償有助于破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”困局。攝影/章軻

　　作者：章軻來(lái)源一財(cái)網(wǎng))