不久前，上海市民政局公布最新版行政區(qū)劃名稱表，截至今年6月30日，上海16個(gè)區(qū)共有105個(gè)街道、107個(gè)鎮(zhèn)和2個(gè)鄉(xiāng)。其中黃浦和虹口兩區(qū)內(nèi)都是“街道”，上海僅有的2個(gè)鄉(xiāng)在崇明區(qū)。
回顧上海近年來的區(qū)劃調(diào)整，從區(qū)級范圍看，2000年以后，分別經(jīng)歷南市區(qū)并入黃浦區(qū)、南匯區(qū)并入浦東新區(qū)、黃浦區(qū)和盧灣區(qū)撤二建一、靜安區(qū)和閘北區(qū)撤二建一、崇明撤縣設(shè)區(qū)幾次大調(diào)整。從街鎮(zhèn)層面看，2014年以來，上海先后析出一批街道。近十多年來，近郊和新城地區(qū)新建街道，中心城區(qū)面積較小的街道則被撤并，郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)也經(jīng)歷了一系列調(diào)整。
可以說，隨著這些年的發(fā)展，上海的行政區(qū)劃調(diào)整從未停止。那么在其背后，遵循著怎樣的邏輯？
區(qū)區(qū)合并，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展
幾乎每一次大的行政區(qū)劃調(diào)整，總會引起市民熱議。近年來經(jīng)歷的5次大調(diào)整，尤其如此。仔細(xì)研究數(shù)據(jù)，就會更客觀看待。
2010年之前，在上海中心城區(qū)，楊浦、徐匯區(qū)經(jīng)過多次擴(kuò)區(qū)，區(qū)域面積達(dá)54.7—60.7平方公里，常住人口96.2萬—120.6萬； 曾經(jīng)的黃浦、盧灣、靜安等區(qū)的區(qū)域面積分別只有12.4平方公里、8平方公里和7.6平方公里，常住人口分別為53.2萬、26.9萬和24.8萬。尤其是靜安和盧灣兩區(qū)面積過小，缺乏進(jìn)一步發(fā)展空間。通過調(diào)整行政區(qū)劃，在更大范圍內(nèi)統(tǒng)籌資源配置，有利于拓展核心城區(qū)的輻射面，增強(qiáng)城市后續(xù)發(fā)展能力。
相關(guān)專家曾表示，上海中心城區(qū)各區(qū)的面積和人口相差過大，不利于提高行政管理的有效性。通過調(diào)整行政區(qū)劃，撤并規(guī)模過小的區(qū)，可以精簡行政機(jī)構(gòu)，減少管理成本，提高行政效能。同時(shí)，也有利于使各區(qū)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)相對均衡，形成公平合理的考核與激勵機(jī)制，更好地調(diào)動各區(qū)發(fā)展的積極性。
上海中心城區(qū)各區(qū)由于財(cái)力懸殊，政府提供公共服務(wù)的能力參差不齊。由于歷史基礎(chǔ)不同，導(dǎo)致教育、醫(yī)療、文化領(lǐng)域的社會優(yōu)質(zhì)資源大量集中在老黃浦、靜安、盧灣等中心區(qū)，外圍區(qū)的優(yōu)質(zhì)社會資源相對缺乏，公共服務(wù)資源分布極不均衡。各區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相差也很大，發(fā)展能力和后勁差異懸殊。通過調(diào)整行政區(qū)劃，可以加強(qiáng)外圍區(qū)的建設(shè)實(shí)力，促進(jìn)中心城區(qū)公共服務(wù)均等化，有利于改善民生，并能以強(qiáng)帶弱，增強(qiáng)弱區(qū)的發(fā)展能力和后勁，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
撤并效應(yīng)有目共睹。南匯并入浦東，著眼于國家戰(zhàn)略和全球競爭，極大拓展發(fā)展空間和創(chuàng)新布局，成為上海走向海洋時(shí)代的橋頭堡乃至中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新亮點(diǎn)；黃浦區(qū)和盧灣區(qū)歷史文脈相似，發(fā)展任務(wù)相似，兩區(qū)撤二建一后更好地聯(lián)動發(fā)展，并集中財(cái)力加大黃浦區(qū)舊區(qū)改造等民生工作；靜安、閘北撤二建一后，發(fā)展空間大大拓展，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，促進(jìn)蘇州河南北區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。
街道析出，城市化的必然選擇
2014年以來，上海先后析出一批街道，包括普陀區(qū)萬里街道、閔行區(qū)浦錦街道、松江區(qū)九里亭街道和廣富林街道、奉賢區(qū)西渡街道和奉浦街道。另外，普陀區(qū)真如鎮(zhèn)轉(zhuǎn)為街道。
記者從市民政局了解到，上海將在今后一段時(shí)間內(nèi)完成中心城區(qū)6個(gè)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)街道工作，屆時(shí)中心城區(qū)將不再有“鎮(zhèn)”這一建制。這6個(gè)鎮(zhèn)分別是徐匯區(qū)華涇鎮(zhèn)、靜安區(qū)彭浦鎮(zhèn)、長寧區(qū)新涇鎮(zhèn)、楊浦區(qū)五角場鎮(zhèn)、普陀區(qū)長征鎮(zhèn)和桃浦鎮(zhèn)。它們大部分已完成撤村改制，很多地方早已沒有村民，社區(qū)工作生活與一般街道社區(qū)無異。
對于這6個(gè)鎮(zhèn)，當(dāng)前面臨的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)是要剝離招商引資職能。上海鎮(zhèn)改街道的路徑十分清晰，要先剝離招商引資職能，之后加強(qiáng)公共資源和公共服務(wù)的配置。對此，上海社科院城市與人口發(fā)展研究院副研究員李健認(rèn)為，街道析出，是城市化進(jìn)程中的必然選擇。這些析出的街道，大多位于城郊接合部和郊區(qū)新城，隨著中心城區(qū)向外擴(kuò)展，大居不斷建成，一些戶籍人口向此遷移，大量流動人口也聚集于此。再加上中外環(huán)間是商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)最活躍的地方，政策和市場幾重力量的疊加，導(dǎo)致其人口高度集聚，不少鎮(zhèn)都出現(xiàn)外來戶籍人口和當(dāng)?shù)貞艏丝趪?yán)重倒掛現(xiàn)象。
由于教育、警力等公共資源一般按戶籍人口配置，鎮(zhèn)屬的獨(dú)立財(cái)政力量顯然已力不從心，易造成公共服務(wù)可及性和便捷性不夠、公共管理相對薄弱等問題。析出街道后，由區(qū)財(cái)政進(jìn)行更大范圍的統(tǒng)籌，而街道則加強(qiáng)公共管理和服務(wù)功能，才能從根本上解決當(dāng)?shù)匕l(fā)展的問題。
比如，依托松江新城的廣富林街道，在19萬常住人口中，有11萬是松江大學(xué)城的師生，另外8萬也是以年輕人為主。街道將根據(jù)年輕化的人口特點(diǎn)，來配置資源、提供服務(wù)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，未來將形成城鎮(zhèn)圈
上世紀(jì)50年代末，原由江蘇省管轄的嘉定、寶山等10個(gè)縣劃歸上海后，全市街道辦事處為139個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為208個(gè)。當(dāng)時(shí)郊區(qū)人口總量較小，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均規(guī)模不足萬人。上世紀(jì)90年代末，全市街道總數(shù)98個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)212個(gè)。
經(jīng)過多次調(diào)整，上海的鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃發(fā)生明顯變化。和上世紀(jì)90年代末相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總量減少近一半，每個(gè)鎮(zhèn)轄區(qū)平均面積增長近一倍，每個(gè)鎮(zhèn)平均戶籍人口增長一倍多。
在建制鎮(zhèn)的撤并過程中，一些鎮(zhèn)規(guī)模越來越大，一些鎮(zhèn)則成了“撤制鎮(zhèn)”，只能被稱為“某鎮(zhèn)某社區(qū)”。在一次次的變遷中，那些鎮(zhèn)的地位、規(guī)模、功能也出現(xiàn)“上上下下”的落差。李健認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的主要依據(jù)是促進(jìn)要素互補(bǔ)和流通，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，并減少行政管理成本。不過，一些“撤制鎮(zhèn)”所在地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化傳承等相對有所弱化，也應(yīng)引起關(guān)注。
數(shù)據(jù)顯示，截至2016年，上�，F(xiàn)有的107個(gè)鎮(zhèn)平均常住人口約12.2萬，常住人口超過20萬的鎮(zhèn)有21個(gè)，已建、在建、規(guī)劃的大型居住區(qū)45個(gè)，共涉及22個(gè)鎮(zhèn)，平均規(guī)劃人口3.3萬。
根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，未來上海將以新城、核心鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)等為引領(lǐng)，形成23個(gè)城鎮(zhèn)圈，打破傳統(tǒng)城鎮(zhèn)體系以行政層級配置公共資源的方式，實(shí)現(xiàn)郊區(qū)地區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
在規(guī)劃藍(lán)圖中，上海100多個(gè)建制鎮(zhèn)被分為四類。兩個(gè)核心鎮(zhèn)，分別在崇明城橋地區(qū)、金山濱海地區(qū)。中心鎮(zhèn)，主要指位于郊區(qū)發(fā)展廊道、發(fā)展基礎(chǔ)良好的城鎮(zhèn)，比如羅店、安亭、朱家角等。中心城周邊鎮(zhèn)，指外環(huán)線周邊的鎮(zhèn)，比如南翔、江橋、九亭等。一般鎮(zhèn)則指城鎮(zhèn)化水平相對較低的獨(dú)立型城鎮(zhèn)。
從人口來說，核心鎮(zhèn)的規(guī)劃規(guī)模為15萬至30萬，中心鎮(zhèn)的規(guī)模為10萬至30萬，一般鎮(zhèn)的規(guī)劃人口規(guī)模為10萬至15萬。中心城周邊鎮(zhèn)普遍已有一定規(guī)模，但規(guī)劃導(dǎo)向上是抑制做大的。它們的職能主要是完善公共服務(wù)與交通設(shè)施配置，提升建成區(qū)環(huán)境品質(zhì)，強(qiáng)化空間管控，維護(hù)生態(tài)底線，控制人口增長。
李健表示，到底多大的鎮(zhèn)最為合適其實(shí)并無定論，關(guān)鍵看其所處的自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)條件、發(fā)展機(jī)遇等。劃分不同等級的四類鎮(zhèn)，提高了發(fā)展的效率，但如何進(jìn)行資源配置，還需進(jìn)一步深化研究落實(shí)，最終讓生活在每個(gè)地方的百姓更幸福。
普通百姓也不必糾結(jié)于“我所在的小鎮(zhèn)，到底是中心鎮(zhèn)、中心城周邊鎮(zhèn)，還是一般鎮(zhèn)”，因?yàn)槲磥淼纳虾＝紖^(qū)，將會越來越淡化一個(gè)個(gè)小鎮(zhèn)的獨(dú)立概念，將被“打包”進(jìn)一個(gè)個(gè)城鎮(zhèn)圈，在一個(gè)“圈”內(nèi)進(jìn)行公共資源的互補(bǔ)共享。在同一個(gè)城鎮(zhèn)圈內(nèi)，也許這個(gè)鎮(zhèn)教育資源優(yōu)良，隔壁鎮(zhèn)商業(yè)發(fā)達(dá)，另一鎮(zhèn)是交通樞紐，單個(gè)鎮(zhèn)都不是全能的，但“抱成圈”后，大家享受的資源和服務(wù)將會更加豐富周到，力求避免以往按照行政建制配置公共資源所造成的不均衡。
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新中國成立后，行政區(qū)劃幾經(jīng)變遷
上海已進(jìn)入“無縣”時(shí)代
1949年解放后的上海有30個(gè)區(qū)，其中市區(qū)20個(gè)區(qū)，分別是黃浦、老閘、新成、靜安、江寧、普陀、長寧、邑廟、蓬萊、嵩山、盧灣、常熟、徐匯、閘北、北站、虹口、北四川、提籃橋、榆林、楊浦；郊區(qū)10個(gè)區(qū)，分別是新市、江灣、吳淞、大場、真如、新徑、龍華、高橋、洋徑、楊思。
此后，老閘區(qū)撤銷，轄地劃歸黃浦區(qū)。常熟區(qū)撤銷，轄地劃歸徐匯區(qū)。嵩山區(qū)撤銷，大部并入盧灣區(qū)，部分劃入邑廟區(qū)。北站區(qū)撤銷，轄地劃歸閘北區(qū)。北四川區(qū)撤銷建制，轄地劃歸虹口區(qū)。
1958年是上海行政區(qū)劃調(diào)整力度最大的一年。年初，先把鄰近江蘇省的寶山、嘉定、上海3縣劃入上海，同時(shí)，撤江寧、新成兩個(gè)區(qū)，設(shè)立靜安區(qū)；撤邑廟、蓬萊區(qū)，設(shè)立南市區(qū)；榆林區(qū)并入楊浦，提籃橋并入虹口；增設(shè)吳淞、閔行兩個(gè)區(qū)。到這一年的年底，又將江蘇省的川沙、南匯、奉賢、松江、金山、青浦、崇明7縣劃歸上海。
到了1965年，上海全市共設(shè)10個(gè)區(qū)、10個(gè)縣，這種行政體制一直保留到1980年。10個(gè)區(qū)分別是：黃浦、靜安、南市、普陀、長寧、盧灣、徐匯、閘北、虹口、楊浦；10個(gè)縣分別是：寶山、嘉定、川沙、上海、南匯、奉賢、松江、金山、青浦、崇明。
改革開放后，上海經(jīng)歷三輪區(qū)縣調(diào)整——
第一輪是市區(qū)擴(kuò)容，大約從1981年到1992年，主要從郊縣劃出部分地區(qū)并入市區(qū)或新設(shè)市區(qū)。例如，1981年從上�？h析出部分地區(qū)設(shè)立閔行區(qū)，從寶山縣析出部分地區(qū)設(shè)立吳淞區(qū)；1984年，長寧區(qū)、徐匯區(qū)、黃浦區(qū)、普陀區(qū)、虹口區(qū)和楊浦區(qū)等相繼大幅擴(kuò)容；1989年川沙縣楊思地區(qū)劃入原南市區(qū)。
第二輪是改縣設(shè)區(qū)。1988年撤寶山縣和吳淞區(qū)設(shè)立寶山區(qū)，這也是全國最早的撤縣設(shè)區(qū)。1992年撤上�？h和閔行區(qū)設(shè)立新的閔行區(qū)，此后嘉定、金山、松江、青浦、南匯、奉賢等相繼改縣設(shè)區(qū)，1992年設(shè)立浦東新區(qū)。到2001年底，上海共有19個(gè)區(qū)、1個(gè)縣。
2000年上海城市化率達(dá)74.6%，行政區(qū)劃調(diào)整從城鄉(xiāng)區(qū)縣重組轉(zhuǎn)向城區(qū)內(nèi)部重組，從2000年開始啟動第三輪調(diào)整。2000年撤黃浦區(qū)和南市區(qū)設(shè)立新的黃浦區(qū)，2009年南匯區(qū)劃入浦東新區(qū)，2011年撤銷黃浦區(qū)和盧灣區(qū)設(shè)立新的黃浦區(qū)。2015年撤銷靜安區(qū)和閘北區(qū)組成新的靜安區(qū)。2016年，崇明撤縣設(shè)區(qū)后，上海共轄黃浦、徐匯、長寧、靜安、普陀、虹口、楊浦、閔行、寶山、嘉定、浦東新、松江、金山、青浦、奉賢、崇明16個(gè)區(qū)，進(jìn)入“無縣”時(shí)代。
編輯：
林馥榆
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